27.11.2017

Paikallinen itsehallinto sai ryhtiä valtuustodemokratiasta

Kunnallisen itsehallinnon ongelmat ovat nousseet Suomessa parrasvaloihin Kittilän kunnan viimeaikaisten epäselvyyksien vuoksi. Lex Kittilän säätämiseen ja käyttöönottoon johtaneet tapahtumat osoittavat, että kuntalaisten demokraattisesti valitsemat luottamuselimet eivät aina kykene korjaamaan kunnallishallinnon toimintahäiriöitä itse, vaan valtiovallan väliintulo voi olla tarpeen.

Toisaalta Kittilän tapahtumat havainnollistavat, että kunnallisen itsehallinnon periaate elää Suomessa vahvana. Vaikka Lex Kittilän säätäminen on lisännyt valtion keinoja puuttua hallinnolliseen umpikujaan ajautuneen kunnan asioihin, on lain soveltamisessa oltu varovaisia. Valtiovalta on harkitusti välttänyt luomasta mielikuvaa kunnallisen itsehallinnon periaatteen murentamisesta.

Kunnallisen itsehallinnon idean voi katsoa kiteytyneen Suomessa vuonna 1865. Tuolloin säädettiin kunnallisasetus, jonka nojalla muodostettiin maalaiskunnat ja erotettiin maallinen paikallishallinto kirkollisesta.

Kunnallisasetus sai mallinsa pitkälti Ruotsissa kolme vuotta aiemmin hyväksytystä kunnallislainsäädännöstä, mikä oli luontevaa ottaen huomioon, että aiempi seurakunnallinen hallinto periytyi Ruotsin ajalta. Korostettaessa suomalaisen kunnallishallinnon pohjoismaisuutta kuitenkin usein unohtuu, että vuoden 1865 kunnallishallintohallitus kytkeytyi myös Venäjän valtakunnan modernisaatioon. Kunnallinen itsehallinto tuskin olisi toteutunut siinä muodossa kuin se toteutui, ellei se olisi sopinut osaksi keisari Aleksanteri II:n koko Venäjällä käynnistämää mittavaa reformiohjelmaa.  

Kiinnostavaa kyllä, myös Venäjällä toteutettiin merkittävä paikallishallintouudistus vuonna 1864 eli vain vuotta juuri ennen Suomen kunnallisasetusta. Tämän niin sanotun zemstvo-reformin tuloksena muodostettiin alueellinen itsehallinto sekä kuvernementti- että kihlakuntatasoille. Kuntatason itsehallinnollisia elimiä Venäjälle ei sitä vastoin luotu, joten paikallishallinnon rakenteesta tuli siellä tyystin erilainen kuin Suomen suuriruhtinaskunnassa.

Venäjällä ajatus paikallisesta itsehallinnosta myös törmäsi nopeasti keskusvaltaisuuden lujittamispyrkimyksiin. Edeltäjänsä uudistusmielisyyttä karsastanut Aleksanteri III toteutti jo vuosina 1889 ja 1890 vastareformin, joka muutti aluehallintoelimet keskushallinnon paikallistasolle ulottuviksi lonkeroiksi. Ajatus paikallisista hallintoelimistä keskusvallan jatkeena eli läpi neuvostoajan, ja se on vaikeuttanut poliittisesti autonomisten paikallisten hallintoelinten luomista Venäjällä myös Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen.

Suomen kunnalliseen itsehallintoon viimeiset keisarit sitä vastoin vakavasti kajonneet. Tämä mahdollisti paikallisen demokratian ja kansalaisyhteiskunnan kehittymisen suuriruhtinaskunnassa aivan eri tavoin kuin muualla Venäjällä. Siinä missä suomalaisista maalaiskunnista tuli talonpoikien yhteiskunnallisen aktiivisuuden keskeisiä areenoita 1800-luvun lopulla, pysyi maalaisväestö Venäjällä paljolti sivussa aluehallinnosta, jossa valtaa käyttivät aateliset ja asiantuntijat. Rakenteellinen kansalaisten osallistamisen ongelma on sävyttänyt Venäjän paikallishallintoa näihin päiviin saakka.

Jos vuoden 1865 nimeää kunnallisen itsehallinnon ensimmäiseksi merkkipaaluksi Suomessa, tulee toisesta merkkipaalusta tänä vuonna kuluneeksi sata vuotta. Suomen eduskunta sääti 27. marraskuuta 1917 uudet kunnallislait, joiden myötä myös kuntavaaleissa tuli käyttöön yleinen ja yhtäläinen äänioikeus sekä miehille että naisille.

Vuoden 1917 kunnallislakeja on aihetta muistella itsenäisyyden satavuotisjuhlinnan lomassa, sillä lait olivat pitkän kamppailun tulos ja korjasivat aikalaisten jo kauan tunnistamia epäkohtia. Ennen lakien säätämistä kunnallinen äänioikeus oli ollut vain kunnallisveroa maksavilla kuntalaisilla, joiden äänimäärä oli porrastettu verotettavien tulojen mukaan. Vähävaraisilta äänioikeus oli puuttunut kokonaan, samoin avioituneilta naisilta. Aikalaiset kuvasivat vanhaa järjestelmää ”kukkarovallaksi” ja ”lehmillä äänestämiseksi”, sillä valta oli keskittynyt maalaispitäjissä paljolti talonisännille.

 
Kuva 1. Vasemmistolainen pilalehti Kurikka irvaili kansikuvassaan kunnallisen äänioikeuden veroäyriperusteisuudelle 15.12.1916.

Keskustelu kuntien demokratiavajeesta vilkastui Suomessa 1900-luvun alussa. Debattia kiihdytti varsinkin vuoden 1906 eduskuntauudistus, jonka myötä Suomi profiloitui demokratian edelläkävijäksi Euroopassa antaessaan kansalaisille yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden eduskuntavaaleissa.

Eduskuntauudistus kasvatti painetta äänioikeuden laajentamiseen myös kunnallisvaaleissa, mutta keisarin toistuvasti toimeenpanemat eduskunnan hajotukset ja puolueiden keskinäinen riitely viivyttivät kunnallislakireformia. Siksi paikallinen demokratia laahasi Suomessa valtiollisen kansanvallan laajentamisen perässä, toisin kuin yleisesti muualla Euroopassa.

Kun uudet kuntalait lopulta säädettiin marraskuussa 1917, ne merkitsivät paitsi demokratian myös edustuksellisuuden läpilyöntiä paikallistasolla, sillä valtuustojärjestelmästä tuli pakollinen kaikissa Suomen kunnissa. Aiemmin valtuuston perustamista oli edellytetty vain kaupungeilta. Maalaiskunnissa päätöksiä puolestaan oli tehty kuntakokouksissa, joihin kaikki veroja maksavat kuntalaiset saattoivat osallistua.

Kunnanvaltuuston perustaminen oli toki ollut mahdollista myös maalaiskunnissa jo vuoden 1865 kunnallisasetuksen nojalla. Valtuuston asettamiseen ryhtyi vapaaehtoisesti kuitenkin vain arviolta sata maalaiskuntaa ennen vuotta 1917. Tähän vaikuttivat kuntalaisten pelot siitä, että valtuustojärjestelmä lisäisi kunnan menoja ja päätöksenteon harvainvaltaisuutta. Moni myös arveli valtuuston asettamisen vieraannuttavan tavallisia kuntalaisia paikallispolitiikasta, koska heillä ei enää olisi mahdollisuutta vaikuttaa paikallisiin asioihin suoraan käyttämällä ääntään kuntakokouksissa.

Valtuustojen kannattajat puolestaan vakuuttivat valtuustojen lisäävän päätöksenteon järkiperäisyyttä. Heidän mukaansa valtuustot myös palvelisivat kuntien syrjäkylien asukkaita paremmin kuin kuntakokoukset, joiden osanottajat tulivat lähinnä kirkonkylältä.

Valtuustojärjestelmää kohtaan tunnetut epäluulot haihtuivat monessa kunnassa valtuuston perustamisen jälkeen. Usein myös työväestö sai edustajiaan valtuustoihin ja pääsi näin paremmin mukaan vallankäyttöön kuin kuntakokouksissa.

Vaalijärjestelmän epäkohtia valtuuston asettaminen ei kuitenkaan korjannut. Vanha lainsäädäntö esimerkiksi eväsi naisilta oikeuden asettua ehdolle kunnanvaltuutetuiksi. Loimaalla kuntakokous tosin päätti valita valtuustoon kansakoulunopettaja Miina Penttilän vuonna 1915. Naisvaltuutetun valinta herätti sanomalehdissä innostusta, kunnes se huomattiin laittomaksi ja Penttilä korvattiin miesvaltuutetulla.

 
Kuva 2. Ylivieskan kunnanvaltuusto kahvilla 1910-luvun loppupuolella. Kuva: Kimy-Kustannus Oy:n kokoelma. Museovirasto, historian kuvakokoelma.

Kuten politiikantutkija Vladimir Gel’man on todennut, paikallinen itsehallinto tuntuu moderneissa yhteiskunnissa edellyttävän paikallista demokratiaa. Vaihtoehtona on paikallispomojen periytyvä vallankäyttö, jollaista esiintyy latinalaisen Amerikan tai nyky-Venäjän monilla alueilla. 1800-luvun lopun suomalaisten maalaiskuntien hallintoa ei ehkä voi kuvata pomovallaksi, mutta liioiteltua on myös puhua modernista demokratiasta. Niin kauan kuin kuntalaisten enemmistöltä puuttui mahdollisuus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin ja valtaa käytti pieni aktiivisten isäntien joukko, kunnallinen itsehallinto pysyi Suomessa tynkänä.

Vasta marraskuun 1917 kunnallislait antoivat hahmon nykyiselle paikalliselle itsehallinnon mallille, jossa demokratia toteutuu edustuksellisuuden ja suhteellisen vaalitavan kautta. Tämä malli nauttii nyky-Suomessa kansalaisten vahvaa luottamusta, olkoonkin että kuntavaalien alhainen äänestysaktiivisuus herättää kysymyksiä ihmisten kiinnostuksesta paikallispolitiikkaan.

Kunnallisen demokratian satavuotisen historian olisi suotavaa pysyä myös nykypäättäjien mielessä heidän valmistellessaan sote- ja maakuntauudistusta. On helppo ennakoida ongelmia nykymallia monimutkaistavalle hallintorakennelmalle, joka heikentää kansalaisten demokraattisia vaikutusmahdollisuuksia itseään koskeviin asioihin, kuten lähipalveluihin.

Toisaalta on huomattava, että satojen pienten kuntien vahvaan itsemääräämisoikeuteen pohjautuva suomalainen malli on vain yksi paikallisen itsehallinnon malli muiden joukossa. Monissa maissa kansalaiset valitsevat demokraattisesti edustajiaan maakuntien kokoisiin tai isompiinkin alueellisiin itsehallintoelimiin.

Uuden portaan lisääminen paikalliseen itsehallintoon ei kuitenkaan ole ongelmatonta, sillä se tuskin lisää asukkaiden intoa osallistua paikalliseen päätöksentekoon. Kukaan ei kaipaa maakuntavaaleja, joiden äänestysaktiivisuus jää kuntavaalejakin alemmaksi tai jotka heikentävät entisestään kuntavaalien vetovoimaa. Jotta maakuntauudistus voisi onnistua, paikallisesta demokratiasta on syytä puhua yhtä paljon kuin sotepalvelujen saatavuudesta tai hinnasta.

Sami Suodenjoki

Kirjoittaja on historiantutkija Tampereen yliopistossa. Hän tutkii kunnanvaltuustojen ja paikallisdemokratian historiaa Alfred Kordelinin säätiön rahoituksella.

Kuva: Jonne Renvall

 

Kirjallisuutta:

Vladimir Gel’man, Introduction: The Politics of Local Government in Russia: A Framework for Analysis. Teoksessa Alfred B. Evans Jr. & Vladimir Gel’man (toim.), The Politics of Local Government in Russia. Rowman & Littlefield, Lanham 2004, 1-16.

Thomas S. Pearson, Russian Officialdom in Crisis. Autocracy and Local Self-Government, 1861-1900. Cambridge University Press, Cambridge 1989.

Thomas Earl Porter & Scott Seregny, The Zemstvo Reconsidered. Teoksessa Alfred B. Evans Jr. & Vladimir Gel’man (toim.), The Politics of Local Government in Russia. Rowman & Littlefield, Lanham 2004, 19-44.

Panu Pulma, Kuntien itsehallinto, paikallinen demokratia ja valtio. Teoksessa Jorma Selovuori (toim.), Valta ja byrokratia Suomessa 1809-1998. Valtioneuvoston kanslia, Helsinki 1999, 145-155.

Hannu Soikkanen, Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehallinnon historia. Maalaiskuntien Liitto, Helsinki 1966.

 

Viimeksi muokattu 27.11.2017

Tietysti.fi on Suomen Akatemian sivusto, joka kertoo yleistajuisesti Akatemian rahoittamasta tutkimuksesta sekä tieteestä ja tutkimuksesta yleensä. Sivuille kootaan muun muassa tutkijahaastatteluita, tieteen yleisötapahtumia, tiedeuutisia ja tutkimuksesta kertovia taustajuttuja.

Seuraa meitä:

Ota yhteyttä

Suomen Akatemian viestintä
terhi.loukiainen@aka.fi

Lisätietoja Suomen Akatemiasta www.aka.fi